Tribune libre : La nécessité de conclure une entente PPP pour redynamiser Sogatra

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Publié le vendredi 31 mai 2019 | Gabon Review

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Transport urbain/SOGATRA crache une nouvelle grève illimitée

Bien plus proche de la liquidation que du redressement, la Société gabonaise de transport (Sogatra) cherche depuis plusieurs années à sortir de sa mauvaise passe financière. Récemment, son Conseil d’administration a mis sur la table plusieurs propositions dont l’offre d’un convoi funéraire pour tenter renflouer les caisses de la société publique. Juriste d’Affaires internationales, chercheur en Droit de la commande publique, Crépin Aboghe Biteghe voit dans le mécanisme des partenariats public-privé un des meilleurs moyens de sortie de crise pour Sogatra qui n’en finit plus d’annoncer de probables signatures d’accords avec des sociétés belges, allemandes ou brésiliennes.

La SOGATRA fait face, depuis sa création en 1996 à nos jours, à des difficultés liées à sa gestion. Malgré d’énormes appuis financiers de l’Etat, la SOGATRA peine à se stabiliser et fonctionner normalement pour réaliser les missions qui lui sont dévolues. Le paradoxe de cette situation est tel que lesdites difficultés de la SOGATRA sont en réalité structurelles, pendant que la situation conjoncturelle est favorable à une rentabilité de l’activité du transport urbain.

En 23 ans de son existence, son environnement d’affaires s’est nettement amélioré, la population urbaine de Libreville a augmenté, la ville elle-même a été étendue jusqu’aux confins, de nouvelles communes ont été créées, même s’il est vrai que le problème des voies de communication peut se poser à bien des égards, notamment sur l’engorgement et l’accessibilité, mais le nombre de kilomètres de voies praticables est assez suffisant pour rentabiliser les investissements en matière de transport urbain. Il reste aussi à songer au désengorgement de la circulation pour la rendre fluide.

En proie à des grèves à n’en plus finir après certaines périodes de relative stabilité et d’accalmie, rendues possibles avec la nomination d’un nouveau ministre des transports, qui, malgré les efforts consentis, est très vite rattrapé par les dysfonctionnements structurels, entrainant ainsi les arrêts des activités. La SOGATRA a en réalité connu plusieurs «périodes suspectes», alertées ou pas, elle s’est mise à plusieurs reprises en cessation de paiement, les plaintes chaque année de son personnel en font foi, et donc, bien partie pour être en redressement judiciaire, ou pourquoi pas, en liquidation des biens.

Elle ne doit sa survie qu’à une très grande part de subventions de l’État, créant ainsi un grand manque à gagner pour des finances publiques. Plus récemment encore, le ministre des Transports, M. Justin Ndoundangoye, s’expliquait sur un des problèmes auquel fait face la SOGATRA, à savoir, cinq milliards six cents millions (5 600 000 000 FCFA) de salaires sur une flotte de 40 bus seulement pour 1053 employés. Or, dans le même temps et avec les mesures de relance économique recommandées par les institutions de Bretton Woods, avec une flotte de 40 bus, il faut au maximum 200 salariés. Ce qui signifierait, à en croire les propos du ministre, que 853 salariés doivent en principe être licenciés ou mis au chômage technique. En plus, le ministre révèle qu’il y’a des salariés qui ont d’autres postes de travail en dehors de celui de la SOGATRA et qu’ils ne pointent que pour percevoir leurs salaires. Même s’il promet de prendre des mesures fortes pour remédier à cette situation, il reste qu’elle cache en vérité un grave problème de gestion de la SOGATRA.

C’est ici, si les propos du ministre sont avérés, la carence de gestion, donc d’organisation, de transparence, et de rigueur dont souffre le management de la SOGATRA. En gros, un déficit de gestion. Entre les exigences du plan de relance économique d’une part, de la rationalisation de la dépense publique et la préservation des emplois d’autre part, la SOGATRA a plus que jamais besoin d’un nouveau souffle qui passerait par l’implication du secteur privé dans sa gestion. Parce que, l’offre d’un service public de qualité à l’aune des grands défis de développement passe par la capacité des pouvoirs publics à associer le secteur privé dans la gestion des services publics marchands.

Fort heureusement, l’État gabonais dispose d’un cadre juridique et institutionnel favorable à de telles opérations, notamment par le mécanisme des Partenariats Public-Privé (PPP). Rendu possible par le truchement de l’ordonnance N°009/PR/2016 du 11 février 2016 fixant le cadre d’élaboration, de signature et d’exécution des Contrats de Partenariats Public-Privé, ce mécanisme donne l’opportunité de conclure plusieurs formes de PPP, favorables à l’offre d’un service public de qualité de façon générale, et d’une desserte du transport urbain de façon particulière.

Ainsi, au regard de cette ordonnance et de ses textes d’application, notamment le décret n°000154/PR/MPIPPP du 18 mai 2018 fixant les procédures de passation des contrats PPP, il est établi un distinguo entre les PPP Concessif, qui appartiennent en réalité à la famille de la Délégation des services publics (DSP) et régis par le code des marchés publics, et les PPP à paiement public, dont le Contrat de Partenariat. Aussi, dans l’ordonnance de 2016, il existe à côté du contrat de partenariat, une autre forme de PPP, c’est le Partenariat institutionnel. Il peut revêtir selon l’article 13 de ladite ordonnance, la forme d’une société d’économie mixte, d’un groupement d’intérêt économique, d’une prise de participation dans le capital d’une entreprise publique existante et qui exécute une commande publique.

Ainsi dit, on peut recourir de façon générale à un PPP et plus précisément à un partenariat institutionnel pour redynamiser la SOGATRA. Le choix est laissé aux décideurs publics que sont le ministre des Transports et ensuite le directeur général (DG) des transports, quant au mode de partenariat institutionnel pour lequel il faut opter. Dans le même ordre d’idées, l’ordonnance de 2016 s’arrime aux standards internationaux, donc, aux contraintes entourant le recours aux PPP.

Selon son article 4, «les contrats et conventions de de partenariat public-privé peuvent être conclu dans tous les secteurs, notamment lorsque :

– La collectivité publique intéressée n’est pas en mesure toute seule de définir à l’avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet ;

– Le projet présente un caractère d’urgence se traduisant en particulier par la nécessité de rattraper un retard préjudiciable à l’intérêt général affectant la réalisation d’équipements collectifs ou l’exercice d’une mission de service public, quelles que soient les causes de ce retard, ou de faire face à une situation imprévisible ;

– Les caractéristiques du projet et les exigences du service public présentent un rapport coût/avantages plus favorable que ceux d’autres contrats de la commande publique ».

À la lumière de ces dispositions, et tenant compte de ce que la SOGATRA est une société d’État au sens de la loi 11/82 du 24 janvier 1983, deux questions majeures s’imposent à savoir :

Quel est le mode d’entente PPP envisagé ? L’entente PPP en question présente-t-elle un rapport coûts/avantages plus favorable que les contrats de marché public ou de la délégation de service public ?

Mieux, n’existe-t-il pas une autre solution juridiquement possible que le PPP ?

La réponse à ces questionnements passe par une évaluation préalable qui, elle-même est un préalable légal à la décision de passation des contrats de partenariat public-privé. L’évaluation préalable détermine le coût global du projet, la viabilité économique, juridique et financière du projet et la banquabilité de celui-ci, qui est un critère de financement du projet de PPP par les partenaires au développement, notamment, les Banques Multilatérales de Développement et aussi, les institutions de Bretton Woods (Banque Mondiale/FMI).

À notre humble avis, c’est la technique d’une prise de participation dans le capital d’une entreprise publique existante et qui exécute une commande publique qui sied. Cette technique répond au mécanisme de ce que l’on appelle, Capital Investissement, au détriment des deux autres, c’est-à-dire, le groupement d’intérêt économique (GIE) prévu dans le cadre du droit communautaire OHADA, et la société d’économie mixte. Elle est privilégiée par rapport à d’autres modalités d’ouverture de capital d’une entreprise publique. Dans ce sens, nous nous engageons à répondre favorablement à participer à cette évaluation préalable, qui doit être diligentée par les acteurs du secteur public (ministre et DG du Transport), pour définir qui de l’entente PPP ou d’une autre solution juridique possible conviendrait à restructurer et relancer la SOGATRA, même si nous misons sur le PPP.

Le Capital Investissement se veut d’«une activité financière consistant pour un investisseur à entrer au capital des sociétés qui ont besoin de capitaux propres ». Dans cette veine il appartiendra aux pouvoirs publics compétents de chercher des partenaires, des investisseurs privés qui rentreront dans le capital de la SOGATRA en suivant la logique d’appel d’offres. Rappelons que dans ce processus, l’entente directe, bien qu’étant un mode légal de passation des PPP, n’est pas pour autant conseillée, l’appel d’offres et/ou le dialogue compétitif sont des procédures privilégiées.

Elles permettent de garantir une sorte d’objectivité dans la sélection du candidat, elles permettent aussi un long travail de murissement de la part des pouvoirs publics, qui permettra de faire face à un secteur privé réputé disposer de l’expertise en matière de management public.

L’avantage d’impliquer le privé dans la gestion de la SOGATRA est triple. Faire des économies des ressources publiques, sauver des emplois de façon durable, offrir un service de transport urbain de qualité.

Sur les économies des ressources publiques

Il est évident que la SOGATRA ne doit sa survie qu’aux subventions de l’État et qui constituent des coûts énormes pour de l’argent public. Avec l’implication du privé, ce sera un apport de capitaux propres, une structuration et organisation d’une véritable entreprise. L’Etat bénéficiera en plus des parts gratuites qui lui sont garanties par le code des participations, mais aussi une participation au titre de l’actionnariat. Ce qui lui garantit des dividendes, en plus de ces avantages, il y a ceux découlant de la fiscalité, qu’il s’agisse de la TVA, de l’impôt sur les sociétés ou de la redevance. De fait, les grosses sommes, les grandes subventions faites à la SOGATRA peuvent être affectées à d’autres charges publiques.

Sur les emplois

Avec cette entente PPP, la SOGATRA sera gérée en principe par le privé. Ce sera donc une gestion rigoureuse tant le but sera désormais de faire du profit, le partenaire privé mettra donc en place toute la rigueur requise pour atteindre les résultats. Les carrières des employés seront suivies, les emplois seront sauvés, ils bénéficieront des formations pour renforcer leurs capacités, pour faire face à des mutations qui peuvent intervenir dans le domaine. Pour ce qui est du laxisme qui existe dans la gestion du personnel, le partenaire privé va opérer un nettoyage du personnel, de sorte que ceux qui bénéficient des paiements indus répondent de leur responsabilité délictuelle, et ceux qui sont de trop bénéficieront des mesures de réintégrations ou autres mesures sociales qui seront décidées par le partenaire dans le cadre d’un nouveau conseil d’administration. Le ministre faisait état de plusieurs cas d’agents qui ont d’autres postes de travail en dehors de la SOGATRA, mais qui sont en même temps salariés de la SOGATRA et dont on ne voit que pour venir toucher les salaires. Ces cas ne sauraient exister dans une gestion confiée à un partenaire privé, tant les règles du droit du travail seront appliquées de façon stricte et rigoureuse.

Sur l’offre d’un transport urbain de qualité

Il est clair que pour rentabiliser ses investissements, le partenaire privé va étudier l’environnement du transport urbain, la décision d’investissement et la stratégie de celle-ci découleront de cette étude. Elle va déterminer quel type de véhicule correspond à une quelconque ligne, quel tronçon, quel type de véhicule sera adapté à tel ou tel secteur et pouvant absorber telle quantité de clients. L’entretien de la flotte n’est pas en reste, car un bon manageur doit inclure un système d’entretien/maintenance des moyens de production, et aussi, le système de contrôle efficace pour lutter contre les impayés et autres dysfonctionnements qui entravent le bon fonctionnement de la SOGATRA.

En somme, la redynamisation de la SOGATRA passe par l’implication du secteur privé dans sa gestion par le biais d’une entente PPP. Cela permettra aux parties prenantes de trouver chacun son compte. L’État fera des économies, percevra des dividendes, et n’aura plus à apporter des subventions, le partenaire privé fera des profits et les agents auront droit à des emplois stables, des carrières suivies et des retraites assurées.

Crépin Aboghe Biteghe, Juriste d’Affaires Internationales, chercheur en Droit de la commande publique (Institut supérieur de Droit de Dakar, Sénégal).

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