Riche d’une longue expérience de 23 ans, l’observation électorale européenne inaugurée en 1993 en Russie, et qui a été déployée dans 65 pays, en Afrique, en Amérique, en Asie et en Europe, est éprouvée par le Gabon où elle est victime d’une tentative d’atteinte à sa réputation. Spécialiste du triangle Union européenne – Afrique – Chine, le Dr Séraphin Moundounga offre une grille de lecture de cette impasse en 4 cycles : 1 – Observation électorale européenne et conformité au droit international ; 2 – Domaines, règles et efficacité de l’observation électorale européenne ; 3 – Invitation et engagements des accords d’observation électorale ; 4 – Inapplication d’accords électoraux et atteintes au droit international.
Lorsque le dialogue politique et/ou les consultations ont lieu suite à l’observation électorale, le fondement juridique ou la légitimité internationale de ces procédures, initialement constitué par l’ Accord de Cotonou, dont l’acquis est sauvegardé par les accords de partenariat économique (APE) et dans la Stratégie commune Afrique-UE, s’en trouve renforcé par des accords bilatéraux ad ‘hoc, pris en application du Manuel d’observation électorale de l’UE et en conformité avec la Déclaration de principes onusiens pour l’observation internationale d’élections.
Les engagements réciproques dans le cadre d’une Mission d’observation électorale sont pris par échange de courriers et dans des accords spécifiques.
a – Engagements pris par échange de courriers
L’union européenne mène des missions d’observation internationale d’élections dans les pays parties ou, pas, à l’Accord de Cotonou ou à un accord de voisinage. Dans un cas comme dans l’autre, elle le fait, exclusivement, si les pays l’invite, au regard de l’expertise avérée de l’UE et de son expérience acquise depuis 1993 ainsi que de la crédibilité qu’elle s’est forgée, grâce à des MOE UE composées, à chaque fois, des membres compétents, intègres, objectifs et impartiaux.
En effet, l’UE a déployé plusieurs MOE pour aider, sur tous les continents, les pays qui amorcent ou réapprennent la marche vers la démocratie et la promotion d’autres valeurs démocratiques, comme le dit la Haute Représentante pour les Affaires Etrangères et la politique de sécurité et Vice-Présidente de la Commission européenne, Mme Federica Mogherini dans la préface de la 3e édition du Manuel d’observation électorale de l’Union européenne, en ces termes : « Un système démocratique efficace nécessite des élections régulières, inclusives, transparentes et crédibles. C’est pourquoi les missions d’observation électorale et les programmes d’assistance électorale de l’Union européenne sont un élément fondamental de notre action pour promouvoir les démocraties, les droits de l’homme et la participation de la société civile dans le monde entier ».
Hors Afrique et hors Accord de Cotonou, de façon récente et pour des présidentielles, l’UE a déployé des MOE : en Jordanie, en 2016 ; au Pérou, en 2016 ; au Kossovo, en 2017 ; au Timor oriental, en 2017.
En Afrique et hors Accord de Cotonou, les MOE UE ont aidé à une transition démocratique et apaisée, en Tunisie, après la MOE UE déployée pour les législatives du 10 mai 2012 en Algérie ; 2 pays du Maghreb, à la suite du printemps arabe de 20111, alors que d’autres pays arabes, qui ne se sont pas engagés dans des processus pacifiques conduisant vers la démocratie, continuent à être des théâtres d’opérations meurtrières, comme on le voit en Syrie et au Yémen. 38
En Algérie, l’UE a déployé une MOE de 100 observateurs, dont 40 observateurs de long terme (OLT) et 60 de court terme (OCT), à la demande des autorités algériennes, pour les législatives du 10 mai 2012, sous la direction, comme chef observateur, de l’Eurodéputé José Ignacio Salafranca Sanchez-Neyra.39
Cette mission s’est faite en application de la politique européenne de voisinage actualisée à la suite du printemps arabe de 2011, pour aider à des « transitions démocratiques et à la solidité démocratique » 40 en conditionnant l’aide de l’UE avec le principe « donner plus pour recevoir plus ». 41
En Tunisie, pour la Présidentielle des 23 novembre et 21 décembre 2014 et les législatives du 26 octobre 2014, sur invitation des autorités de transition, comme, pour la MOE UE déployé dans le même pays en
2011 pour l’élection de l’Assemblée nationale constituante le 23/10/2011, l’UE a déployé une nouvelle MOE sous la direction de l’Eurodéputé belge Annemie Neyts-Uyttebrock, comme Chef observateur. Alors qu’une équipe cadre de 8 experts était déjà arrivée à Tunis depuis le 17 Septembre 2014, 28 observateurs de long terme (OLT) les y ont rejoints le 28 septembre, suivis de 28 autres observateurs, mais observateurs de court terme (OCT), le 21 octobre avant les législatives du 26 octobre 2014, soit 5 jours avant le scrutin. 42
Dans le cadre de l’Accord de Cotonou, et de façon plus récente, des MOE UE pour des présidentielles, ont été déployées dans les Etats ci-après, en 2016 et 2017 :
Gabon, en 2016 ;
Ghana, en 2016 ;
Zambie, en 2016 ;
Gambie, en 2017.
Toutes ces MOE UE, hors Afrique et/ou hors Accord de Cotonou comme dans le cadre de celui-ci, sont déployées, si le pays intéressé adresse une invitation expresse et écrite à l’UE et si celle-ci accepte ladite invitation, en le faisant, par une réponse écrite d’acceptation.
Il s’en dégage que si l’UE refuse une telle invitation, pour des motifs avérés ou pour des raisons discrétionnaires, elle adresse à l’Etat inviteur, une réponse dans ce sens. Ainsi, aucune mission européenne d’observation électorale ne sera envoyée dans ce pays.
De même, si l’Etat qui envisage organiser une élection politique (présidentielle, législatives, locales, referendum), n’adresse pas d’invitation à l’UE, celle-ci ne déploiera pas également une MOE UE dans ce pays.
Ces deux règles sont applicables à toutes les organisations inter-gouvernementales et non-gouvernementales membres de la Déclaration de principes pour l’observation internationale d’élections et en application de celle-ci.
Lorsqu’une lettre d’invitation est envoyée par un Etat intéressé et que celle-ci a fait l’objet d’une lettre de réponse d’acceptation par l’UE, cet échange de courriers est un échange de volonté constitutif d’un engagement international, à caractère bilatéral.
En effet, conformément à l’acception du substantif « traité » donné par les stipulations de l’article 2 de la Convention de Vienne sur le droit des traités (CVDT) conclu le 23 mai 1969 et entrée en vigueur le 27 janvier 1980, 30 jours après le dépôt du 35ème instrument de ratification ou d’adhésion, on entend par traité, un acte conventionnel, à la différence d’un acte unilatéral, en la forme d’un écrit sur support unique ou pluriel, car « un accord [est] international [lorsqu’il est ] conclu par écrit entre Etats et régi par le droit international, qu’il soit consigné dans un instrument unique ou séparé ou dans deux ou plusieurs instruments connexes et quelle que soit sa dénomination particulière » . 43
Expliquant cette stipulation Erika Grossrieder argue : « Puisque le Traité est le contenu de l’accord (negocium) et non pas son support matériel (instrumentum), le texte du traité peut être consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes ». 44
Ainsi, il a été jugé, par la Cour internationale de justice (CIJ) dans son arrêt 1994, affaire délimitation maritime, entre Qatar et Bahreïn, que « Un accord international peut prendre des formes variées. Le procès-verbal énumère les accords auxquels les parties ont consenti et ne relate pas uniquement les faits ». 45 Il s’en suit qu’un tel procès-verbal doit être
regardé comme étant un traité international. 46
Mais pour tout Etat, lié à l’UE par un accord commercial et/ou de coopération économique et/ou au développement, à l’instar de l’Accord de Cotonou et des accords de libre-échange, les APE, tout comme ceux liés à elle par un partenariat stratégique, à l’image de la Stratégie commune Afrique-UE, cette dernière est en droit de déclencher, comme convenu, les procédures de dialogue politique et des consultations, si les principes démocratiques sont violés dans un Etat partenaire. Il en sera de même en cas de violation des Droits de l’Homme et/ou de l’Etat de droit ainsi qu’en cas de grave corruption.
Un communiqué conjoint, entre deux ou plusieurs sujets de droit international (Etats et organisations internationales inter-gouvernementales) est aussi un traité international tel que le confirme la jurisprudence de la CIJ, dans son arrêt du 19 décembre 1978, dans l’affaire Plateau continental de la mer Egée, Grèce /Turquie, en jugeant que : « Aucune règle de droit n’empêche qu’un communiqué conjoint constitue un accord international, cela dépend essentiellement de la nature de l’acte ou de la transaction dont il est fait état ».Supra
Par ailleurs, l’article 11 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, qui détermine les modes d’expression du consentement pour être lié internationalement, stipule que ce consentement peut être exprimé par un échange d’instrument, ou par la signature « la ratification, l’adhésion ou par tout autre moyen convenu ». 47
Relativement à l’échange d’instruments, l’article 13 de la convention de Vienne de 1969 précise qu’un tel consentement est établi dans l’un des cas suivants :
« lorsque les instruments prévoient que leur échange aura cet effet » ; 48
« lorsqu’il est par ailleurs établi que ces Etats étaient convenus que l’échange de ces instruments aurait cet effet ». 49
A cet égard, lorsqu’un Etat invite une organisation internationale inter-gouvernementale ou non-gouvernementale, ayant souscrit à la Déclaration de principes pour l’observation internationale d’élections, cette invitation et l’acceptation conséquente, sont un échange engageant les parties au regard des obligations de la Déclaration de principes quant aux garanties édictées par cette dernière à la charge de l’inviteur, parmi lesquelles, la garantie d’accès libre à toutes les données à toutes les étapes du processus électoral ; ainsi que les gages d’impartialité, d’objectivité, d’intégrité et d’indépendance dont s’oblige la MOE internationale.
Mais, en dépit de cette évidence, l’UE conclut, en plus, avec chaque Etat hôte de ses MOE, des accords spécifiques sur support unique pour préciser, explicitement, les obligations réciproques auxquelles s’engagent les 2 parties composées, d’une part, de l’Etat hôte et de toutes ses institutions et, d’autre part, de façon solidaire, de l’UE, ses organes et ses Etats membres.
b – Contenu des engagements dans les accords spécifiques.
L’UE, s’engage sur la fiabilité et l’objectivité de son constat ainsi que sur l’impartialité, l’intégrité et l’expertise des membres de sa mission ; l’Etat hôte, s’obligeant à des garanties notamment de sécurité de la Mission, de son libre accès à toutes les étapes en amont, pendant et en aval du processus électoral.
A ces fins, l’UE conclut un accord ad ‘hoc avec le Gouvernement du pays hôte et un autre accord ad ‘hoc avec l’organisme chargé d’organiser les élections ; accords qui engagent réciproquement l’UE, ses organes et ses Etats membres d’une part et, d’autre part, l’Etat hôte et toutes ses institutions ainsi que l’organisme électoral et ses démembrements locaux et régionaux ou provinciaux.
Dans un premier accord, celui, entre le Gouvernement et l’UE, qui entre en vigueur le jour de sa signature, le Gouvernement hôte s’engage à une assistance autre que matérielle ou financière, car toutes les MOE UE sont exclusivement financées par l’Union européenne, sous forme de don à l’Etat hôte. 51
Aussi, l’assistance dont s’engage le Gouvernement hôte consiste à :
faciliter l’octroi des visas, à temps utile, aux observateurs UE ;
assurer leur sécurité ;
les exempter de la TVA ;
les accréditer, tous, sans discrimination portant sur la race, le genre ou la nationalité, étant donné que les observateurs de l’UE viennent de ses différents Etats membres et des Etats participants comme le Canada, la Suisse et la Norvège ;
recevoir l’équipe d’observateurs de long terme (OLT), chargés, longtemps avant les élections, d’autopsier la situation générale des Droits de l’Homme et de la démocratie, de suivre et observer les activités préparatoires à celles-ci, par les institutions et administrations impliquées dans l’organisation électorale ainsi que pour suivre le déroulement de la campagne électorale et y demeurer jusqu’à la proclamation définitive des résultats, une fois que les recours juridictionnels auront été définitivement vidés ;
garantir leur libre circulation dans tout le pays ;
garantir leur accès libre à tous les partis politiques à tous les candidats, aux représentants de la société civile et même aux électeurs ;
garantir leur libre accès à toutes les informations sur le processus électoral ;
garantir leur libre accès à tous les organismes en charge de l’administration des élections, à l’exception des réunions et délibérations de ces derniers ;
garantir, le jour du scrutin et pendant le processus post-électoral, aux observateurs UE et à leurs assistants locaux, le libre accès, à tout moment, à tous les bureaux de vote, pour « observer pleinement les procédures de vote, les procédures de décompte des voix et de consolidation des résultats à tous les niveaux [dans le respect de la législation nationale, mais] à l’exception des réunions réservées exclusivement, par la loi électorale et les règlements aux membres des commissions électorales »,52 avant d’ajouter : le Gouvernement hôte « facilitera également à la MOE UE l’accès aux résultats [au moment] de la compilation des voix à tous les niveaux »,53 tel qu’il ressort, en l’espèce dans l’accord signé entre le Gouvernement gabonais et l’Union européenne, notamment au point n de l’accord signé le 25 juillet 2016 à Libreville, pour la présidentielle du 27 Août 2016, avec, pour signataires, côté UE, le chef de la Délégation de l’Union européenne, l’Ambassadeur Helmut Kulitz et , côté gabonais, le Ministre d’Etat en charge des Affaires étrangères, de l’époque, Mr Emmanuel Issozé Ngondet, et le Ministre, à l’époque, de l’intérieur,
Mr Pâcome Moubelé Boubeya. 54
Pour ce qui est de l’Union européenne, elle s’engage pour toute mission d’observation électorale :
à communiquer le nombre d’observateurs au Gouvernement hôte ;
au respect par ses observateurs, de la législation du pays hôte de la MOE UE ;
à une stricte impartialité, objectivité et indépendance de la MOE UE et de ses membres, en application du Code de conduite pour les observateurs européens et conformément à la Déclaration de principes pour l’observation internationale d’élections de 2005 et son Code de conduite ;
à désigner un chef observateur et un adjoint, « les seuls habilités à faire des déclarations ou des commentaires publics sur le processus électoral au nom de la MOE EU, pendant toute la durée de la mission » ;
à faire une déclaration préliminaire, une fois les résultats nationaux rendus publics, dont un exemplaire doit être remis au Gouvernement ;
à faire un rapport final, quelques semaines après la proclamation des résultats définitifs, une fois le contentieux électoral, éventuel, vidé par la juridiction nationale compétente, en vertu de la législation nationale en la matière ; rapport final, établi conformément aux exigences du Manuel de l’Union européenne pour l’observation électorale.
En effet, en application de ce Manuel européen d’observation électorale, le rapport final doit, en plus du constat, donner lieu à des recommandations de nature à aider à améliorer le système électoral du pays hôte et une meilleure promotion et protection des Droits de l’Homme et de l’Etat de droit, avec possibilité d’une assistance multiforme de l’UE et, dans tous les cas, sous contrôle européen, en vertu, pour l’Afrique subsaharienne, de la conditionnalité politique de l’Accord de Cotonou et, pour le Maghreb, en application de l’instrument européen de voisinage (IEV) et notamment de la clause « donner plus pour recevoir plus » ajoutée à l’IEV pour aider à des transitions pacifiques, en Afrique du Nord, après les révolutions du printemps arabe de 2011.
Ce contrôle européen fait l’objet du dialogue politique permanent ou sa version du dialogue intensifié et, éventuellement, des consultations ainsi que, si besoin, des mesures appropriées ou sanctions, pour pousser à la concrétisation des recommandations, en cas d’insuccès des 2 procédures politico-diplomatiques.
Après cet accord UE-Gouvernement hôte, engageant, pleinement et réciproquement, d’une part l’UE et ses organes et ses Etats membres et, d’autre part, l’Etat hôte et toutes ses institutions et administrations, il est aussi signé un autre accord entre l’UE et l’organisme électoral.
Dans cet accord engageant cet organisme électoral et tous ses démembrements, à l’intérieur du pays, ainsi que, réciproquement, l’UE, ses organes et ses Etats membres, les deux premiers considérants rappellent les références de la note d’invitation adressée à l’UE par l’Etat hôte, en l’espèce, celle du Gabon datée du 10 mars 2016, pour la présidentielle du 27 août 2016, et pourtant le n° 332/MIDSHP/CABM55, tel qu’on peut la lire sur le site du Service européen pour l’action extérieure.
Y sont également mentionnées, les références de la réponse d’acceptation européenne, par note du 23 mai 2016 ; 56 le 3e considérant étant une référence à l’accord Etat hôte-UE. 57
Dans tout accord entre l’UE et l’organisme électoral du pays hôte, en dehors des garanties de sécurité et de visas, qui sont exclusivement données par le Gouvernement, l’organisme électoral s’engage au libre accès des observateurs à tous les niveaux du processus électoral impliquant cet organisme et ses démembrements à l’intérieur du pays.
Cette liberté d’accès est plus accrue à partir du jour du scrutin jusqu’au processus post-scrutin avec le même niveau d’engagement à la transparence à tous les niveaux, sans exception, à l’instar du libre accès total, sur la même période, pour lequel le Gouvernement engage toutes les institutions de la République, tel qu’il ressort, en l’espèce, pour la présidentielle gabonaise d’août 2016, des stipulations du paragraphe 9 de l’accord entre l’UE et la Commission électorale nationale autonome et permanente (CENAP). 58
Ce libre accès, sans exception, des observateurs UE, aux résultats, s’étend jusqu’au moment « de la compilation des voix à tous les niveaux », tel qu’on peut le lire au dernier alinéa dudit paragraphe 9 de l’accord signé, du côté UE, par le chef de la Délégation de l’Union européenne et, du côté gabonais, par le Président de la CEMAP. 59
C’est ce libre accès illimité à la compilation des voix qui, s’il donne lieu à des stratagèmes divers, au niveau des démembrements locaux et régionaux ou provinciaux de l’organisme électoral, comme le mentionne, en l’espèce, le rapport final sur le Gabon, s’agissant de la province du Haut-Ogooué, est de nature à embarrasser les observateurs internationaux.
Si des tels stratagèmes s’ajoutent, au plan national, au moment de la compilation des voix au siège de l’organisme électoral, la confusion n’en peut être que plus grande, comme on a pu le constater avec la présidentielle du 8 août 2017 au Kenya, stratagème démantelé par la Cour suprême kenyane, mais après le « naufrage » collectif de toutes les MOE internationales.
Au Gabon, comme le relève le rapport de la MOE UE à qui l’accès a été refusé à la compilation nationale des voix, aussi bien à la CENAP qu’à la Cour constitutionnelle gabonaise, à l’occasion de la présidentielle du 27 août 2016, en violation de la clause de libre accès à tous les niveaux (sans exception) de la compilation des voix, les autorités gabonaises, qui, pourtant, accusaient un invraisemblable hacker ivoirien, ont invoqué le droit interne gabonais pour justifier la violation de cette clause d’un accord international, quoique accord ad ‘hoc, se mettant, ainsi, en conflit avec la Convention de Vienne de 1969, sur le droit des traités et d’autres normes de droit international, indépendamment des atteintes portées à la conditionnalité politique de Cotonou ; élément de violation du droit international qui sont mis en exergue dans le cadre du cycle 4 qui va suivre ce cycle 3.
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