Libreville - Depuis un moment certains personnes parlent de l’éventualité d’une cessation de paiement du Gabon et alimentée par des politiciens en maque de projet crédible pour la société gabonaise ces derniers jours. Il n’en est rien, Ainsi que le notait le FMI dans un rapport de septembre 2015, les autorités Gabonaises ont réalisé, ces dernières années, des avancées significatives dans la mise en œuvre des réformes pour renforcer la gestion des finances publiques en général et améliorer la transparence du budget de l’État en particulier. Bien que des marges d’amélioration persistent, de remarquables progrès ont été réalisés et concernent notamment la transposition au plan national du cadre harmonisé de gestion des finances publiques impulsée des directives CEMAC, la mise en place de plusieurs prérequis à la gestion budgétaire par objectifs de programme (BOP), l’effectivité depuis janvier 2015 de la gestion du budget de l’État par objectifs de programme.
Il est important à ce stade du processus de revenir sur le chemin parcouru ; plus que le chemin parcouru, le cheminement emprunté par les autorités de ce pays car, avant, il a fallu poser des actes préalables pour assainir la situation des finances publiques.
L’entrée en vigueur en janvier 2015 du nouveau mode de gestion des finances publiques à travers la budgétisation par objectifs de programme (BOP) a marqué une étape majeure dans la réforme des finances publiques engagée depuis 2010 au Gabon.
Plusieurs facteurs ont rendu nécessaire le recours à ce mode de gestion des finances publiques.
Il y a à l’origine plusieurs constats :
L’échec d’un vaste programme d’investissement dans le cadre des « fêtes tournantes » durant les années 2000. L’objectif était de débloquer chaque année, à l’occasion de la célébration de la fête de l’indépendance, une enveloppe budgétaire de plusieurs dizaines de milliards de francs cfa en faveur de projets d’investissement dans des localités bien identifiées, dans le but de permettre leur développement. A l’heure du bilan, il est apparu que les sommes considérables investies n’ont pas atteint les objectifs qui leur avaient été assignés, suscitant ainsi le courroux des populations.
L’élargissement de l’intervention publique et l’accroissement des dépenses que cela a occasionnées, conjugués à la baisse des ressources pétrolières, ont conduit les autorités à s’interroger dès 2009 sur la manière dont les deniers publics sont dépensés.
En effet, les administrations gabonaises avaient pris l’habitude de dépenser sans compter, mais surtout sans toujours donner du sens à la dépense, dans la mesure où la gestion budgétaire en mode « moyens » n’obligeait pas les administrateurs de crédits à rendre des comptes en terme de résultat ; aucun objectif de politique publique précis et préalablement fixé n’était adossé aux crédits votés par le Parlement et l’habitude avait été prise de vivre au-dessus de ses moyens, sans que personne ne s’en inquiète véritablement. Le contexte s’y prêtait, les cours du baril de pétrole étaient à des taux plus que raisonnables.
En 2010, l’important projet d’investissement du Chef de l’Etat matérialisé plus tard dans le PSGE nécessitait d’importants moyens financiers. Il était vital de rationnaliser la dépense pour dégager des poches substantielles d’économies en faveur des projets structurants.
C’est dans ce contexte que les autorités ont été amenées à se demander à quoi servait l’argent public et s’il était possible de faire autant sinon plus avec moins ?
Pour répondre à ces interrogations, il fallait introduire plus de transparence dans la gestion publique en indiquant à l’avance les objectifs poursuivis dans chaque domaine d’action de l’Etat et montrer dans des rapports annuels si ces objectifs étaient atteints, pour ensuite calibrer l’effort financier consenti par l’Etat à l’aune des résultats obtenus par chaque administration.
Ce qui est recherché à travers la BOP c’est une amélioration de la performance de la dépense publique et une démonstration aux gabonais, à travers l’examen minutieux des documents budgétaires par leurs élus, que l’argent confié à l’Etat est bien géré.
Il y a donc à l’origine une volonté politique claire même si des directives CEMAC sont venues par la suite inviter les Etats à se doter de ce mode de gestion budgétaire.
Bien entendu, le passage à la budgétisation axée sur les résultats ne constitue pas en soi l’aboutissement de ce long mouvement de mutation opéré dans les finances publiques. Outre la poursuite des efforts, le changement de mentalité est le complément indispensable sans lequel la réussite ne peut être garantie.
La BOP est une réforme conçue et mise en œuvre sous l’impulsion du Président Ali Bongo Ondimba, afin de transformer en profondeur la façon dont est préparé, voté et exécuté le budget de l’Etat. Elle s’inscrit elle-même dans une réforme plus grande qui est celle des finances publiques.
C’est sous l’autorité d’Ali Bongo qu’une première loi organique, relative aux lois de finances et à l’exécution du budget, est prise en 2010, pour préparer les outils qui permettront un basculement effectif en 2015.
Entre-temps, l’adoption du nouveau cadre harmonisé des finances publiques au sein des pays de la CEMAC en 2O11, notamment la directive n°01/11-UEAC-190-CM-22 a entrainé l’abrogation de la loi organique 31/2010 et donner naissance à l’adoption de la nouvelle loi organique n°020/2014 du 21 mai 2015 relative aux lois de finances et à l’exécution du budget (LOLFEB).
Toutefois, pour asseoir définitivement la budgétisation par objectifs de programme il a été nécessaire de procéder à un assainissement des finances publiques, pour envisager une restauration de la crédibilité de l’Etat. Ce travail est toujours en cours, des résultats sont visibles mais beaucoup reste à faire tant il n’est pas possible de changer, en 5 ans de réformes effectives, des mentalités qui ont eu cour durant plus de 50 ans.
Ce travail a notamment conduit en 2013 à une importante mission d’audit des instances du Trésor public réalisée sur instructions du Chef de l’Etat, par l’ancienne Direction Générale du Contrôle des Ressources et des Charges Publiques (DGCRCP), dirigée à l’époque par Jean Fidèle OTANDAULT.
L’objectif était d’examiner toutes les dépenses régulièrement engagées et ordonnancées, en attente de règlement au Trésor public. Cette mission qui a porté sur l’examen de plus de 2000 milliards de FCFA d’instances au trésor s’est notamment matérialisée par une économie de plus de 650 milliards de F CFA pour l’Etat.
Le travail d’assainissement a consisté ensuite à redessiner la carte des principales administrations relevant du Ministère en charge du Budget, en particulier celles qui interviennent dans la chaîne de la dépense.
En 2014 :
• Création de l’Agence Judicaire de l’Etat (AJE) dans l'objectif de défendre les intérêts de l'Etat dans les procédures engagées, et faire baisser le coût du contentieux impliquant l’Etat.
• création de la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor (DGCPT) qui parachève la déconcentration de la fonction de comptable principal de l’Etat, met fin à un modèle organisationnel qui datait de 1965. Elle consacre le partage de la fonction comptable avec l’ordonnateur et une nouvelle organisation du réseau comptable.
En 2015 :
• Création de la Caisse des Pensions et des Prestations Familiales des Agents de l’Etat pour permettre une gestion plus dynamique des pensions des agents de l’Etat.
• Création de la Direction Générale du Budget et des Finances Publiques par la fusion des trois anciennes directions générales qui intervenaient principalement dans la phase administrative de la dépense (Budget, Contrôle des Ressources et des Charges Publiques et Marchés Publics), dans l’objectif de proposer un guichet unique et répondre aux préoccupations des usagers qui étaient confrontés à un circuit de la dépense trop complexe, lent et source de beaucoup d’incompréhensions, autant de faiblesses qui entravaient la bonne exécution des programmes d’investissement et le bon fonctionnement des services publics.
La BOP est une réforme lourde et exigeante qui implique des aménagements techniques et la mise en place de nombreux outils et mesures dans tous les domaines de la gestion des finances publiques ainsi qu’un nouveau mode de management :
La déconcentration de la fonction d’ordonnancement (le Directeur Général du budget et des finances publiques n’engage plus l’ensemble du budget de l’Etat comme le faisait le Directeur Général du Budget), la déconcentration de la fonction comptable - Le partage de la fonction comptable entre l’ordonnateur et le comptable - L’adoption d’une nouvelle architecture budgétaire en Mission – Programme – Action - L’apparition de nouveaux acteurs d’exécution du budget (RPROG, RBOP, RUO) - La nécessité d’un dialogue de gestion entre l’ordonnateur et le comptable - l’introduction d’une plus grande liberté de gestion et le développement de la culture du « rendre compte ».
La discipline budgétaire est restaurée par ces réformes, la crédibilité est l’objectif avec désormais un seul interlocuteur (DGBFiP) dédié au traitement de la dépense publique dans sa phase administrative : approbation des conventions et marchés, certification du service et contrôle de la dépense.
Une large place est donnée aux PME locales. L’expérience a démontré que les filiales des grands groupes rapatrient une part substantielle des règlements reçus dans le cadre de marchés publics. Dès lors, les autorités ont souhaité que les marchés publics profitent davantage aux PME-PMI locales, afin de créer de l’emploi, endiguer la pauvreté par la baisse du chômage et procurer ainsi davantage de rentrées fiscales pour soutenir à terme les efforts de l’Etat en faveur de tous. C’est l’une des missions essentielles de la nouvelle DGBFiP qui, en 2015, a mis un accent particulier sur l’allotissement des marchés publics pour permettre à un maximum de PME-PMI locales d'obtenir des marchés publics. Pour en garantir la transparence, un effort particulier a été fait en matière de publication et d’accessibilité des appels d’offres.
Dans la même dynamique en faveur des PME locales, une charte de l'entreprise citoyenne a été élaborée par les services du Ministère du Budget et des Comptes Publics
Elle vise à faciliter l’accès à la commande publique des PME-PMI Gabonaises adhérentes. En contrepartie, ces dernières devraient s’engager à respecter des critères d’intégrité, d’éthique et de gestion responsable des entreprises pour permettre leur pérennité et leur croissance. Cet engagement se traduira, entre autres, par la mise en place d’une comptabilité régulière et fiable ainsi que par le respect de leurs obligations fiscales et sociales.
Certaines dépenses ont été bloquées mais cela a servi à financer les dépenses d'intérêt général
Par exemple l’augmentation des salaires à travers la mise en place du nouveau système de rémunération des fonctionnaires.
Un budget 2016 qui semble réaliste et soutenable, en comparaison des budgets de ces dernières années
Le réalisme budgétaire impose adéquation et cohérence entre la dépense et la capacité réelle de financement. Pour 2016, le niveau total des ressources et des dépenses de l’Etat se situe à 2626 milliards. Ce qui frappe dans ce budget c’est qu’il tranche avec les budgets de près de 4000 milliards de FCFA de ces dernières années qui ne semblaient pas cadrer avec les capacités réelles en terme de ressources. Il marque un retour au réalisme et à la soutenabilité des finances publiques. L’objectif recherché est qu’un Franc engagé soit effectivement décaissé, pour que soit restaurée la crédibilité de l’Etat.
Il semble que les services du Ministère du Budget, et de l’Economie impliqués dans ce processus, soient plus réalistes dans leurs prévisions.
Ce que les administrations veulent ce n’est pas tant d’avoir des milliards à dépenser que de dépenser effectivement ce qui est inscrit au budget. Cette ambition conduit la DGBFiP à faire de la discipline budgétaire son cheval de bataille.
De même, il n’est plus concevable de faire miroiter aux opérateurs économiques des montants dont ils ne pourront vraisemblablement pas obtenir le règlement.
Un budget certes à la baisse mais qui semble préserver les priorités de l’action du Gouvernement
Bien que préparé dans un contexte économique contraint , le budget 2016 reste marqué par la ferme volonté du Gouvernement de poursuivre les chantiers majeurs ayant un fort impact sur la croissance, le développement et le bien-être des concitoyens, à travers la mise en œuvre du Plan Stratégique Gabon Emergent (PSGE), la réalisation des projets structurants liés à l’organisation de la Coupe d’Afrique des Nations (CAN) 2017, l’achèvement des projets en cours et le maintien du cap social fixé par le Chef de l’Etat.
Ainsi, juste derrière la masse salariale qui s’élève à 732,2 milliards de F.cfa, il peut être noté que le social absorbe une partie conséquente du projet de budget soumis pour examen au Parlement. En effet, tous titres confondus, c’est près de 400 milliards de F.cfa, soit 15% d’un budget arrêté à 2626 milliards. Au sein de cette enveloppe consacrée au social, plus de 112 milliards sont retenus au titre de l’investissement. En ce qui concerne les dépenses de biens et services et de transfert, c’est respectivement plus de 32 milliards et 243 milliards qui ont été consacrés au social, principalement dans les secteurs de la santé, de l’éducation, la solidarité nationale et le soutien au prix de consommation de certains produits de première nécessité.
Le Pacte social – Un socle non négociable, préservé grâce à un niveau de dépense substantiel
Bien que préparé dans un contexte économique contraint, le projet de loi de finances 2016 (PLF 2016) reste marqué par la ferme volonté du Gouvernement de poursuivre la concrétisation des mesures décidées à l’issue des Assises sociales.
Ainsi, au titre des dépenses liées au Pacte social, le PLF 2016 consacre plus de 98 milliards de F.cfa aux 4 volets du Pacte à raison de 42,68 milliards pour les filets de protection économique et transferts solidaires, 2,3 milliards pour les activités génératrices de revenus, 48,6 milliards pour les minimas sociaux et enfin, près de 5 milliards pour les politiques ciblées de travaux.
Ce budget pourrait cependant faire des mécontents, qui voient ainsi leur part du gâteau se réduire au bénéfice des politiques sociales. Toutefois, les gabonais et à travers eux les administrations, sont pour la plupart conscients que la baisse des cours du brut conduit nécessairement à opérer des ajustements au niveau de la dépense, lorsque les ressources elles-mêmes semblent stagner. L’important désormais est que la caisse réagisse positivement pour que les changements en cours, pour rétablir la crédibilité des finances publiques aux yeux des usagers et des opérateurs économiques aient un impact.
